為深入學習貫徹習近平生態文明思想，認真落實黨中央重大決策部署和全國人大常委會決議要求，全力參與和服務保障打好污染防治攻堅戰，推進生態文明建設，形成各部門依法懲治環境污染犯罪的合力，2018年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態環境部在北京聯合召開座談會。會議交流了當前辦理環境污染刑事案件的工作情況，分析了遇到的突出困難和問題，研究了解決措施，對辦理環境污染刑事案件中的有關問題形成了統一認識。2019年2月20日，最高檢召開新聞發布會，發布“兩高三部”《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》，要求各有關部門認真組織學習，并在工作中遵照執行。

會議紀要對環境監測數據的證據資格問題作出了進一步規定。

15．關于監測數據的證據資格問題

會議針對實踐中地方生態環境部門及其所屬監測機構委托第三方監測機構出具報告的證據資格問題進行了討論。會議認為，地方生態環境部門及其所屬監測機構委托第三方監測機構出具的監測報告，地方生態環境部門及其所屬監測機構在行政執法過程中予以采用的，其實質屬于《環境解釋》第十二條規定的“環境保護主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據”，在刑事訴訟中可以作為證據使用。

 

紀要全文如下：

 

最高人民法院  最高人民檢察院 公安部  司法部  生態環境部

關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要

 

    2018年6月16日，中共中央、國務院發布《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》。7月10日，全國人民代表大會常務委員會通過了《關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》。為深入學習貫徹習近平生態文明思想，認真落實黨中央重大決策部署和全國人大常委會決議要求，全力參與和服務保障打好污染防治攻堅戰，推進生態文明建設，形成各部門依法懲治環境污染犯罪的合力，2018年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態環境部在北京聯合召開座談會。會議交流了當前辦理環境污染刑事案件的工作情況，分析了遇到的突出困難和問題，研究了解決措施。會議對辦理環境污染刑事案件中的有關問題形成了統一認識。紀要如下：

 

    一

 

    會議指出，2018年5月18日至19日，全國生態環境保護大會在北京勝利召開，習近平總書記出席會議并發表重要講話，著眼人民福祉和民族未來，從黨和國家事業發展全局出發，全面總結黨的十八大以來我國生態文明建設和生態環境保護工作取得的歷史性成就、發生的歷史性變革，深刻闡述加強生態文明建設的重大意義，明確提出加強生態文明建設必須堅持的重要原則，對加強生態環境保護、打好污染防治攻堅戰作出了全面部署。這次大會最大的亮點，就是確立了習近平生態文明思想。習近平生態文明思想站在堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，把生態文明建設擺在治國理政的突出位置，作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，深刻回答了為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明的重大理論和實踐問題，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。各部門要認真學習、深刻領會、全面貫徹習近平生態文明思想，將其作為生態環境行政執法和司法辦案的行動指南和根本遵循，為守護綠水青山藍天、建設美麗中國提供有力保障。

 

    會議強調，打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰，是以習近平同志為核心的黨中央深刻分析國際國內形勢，著眼黨和國家事業發展全局作出的重大戰略部署，對于奪取全面建成小康社會偉大勝利、開啟全面建設社會主義現代化強國新征程具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。服從服務黨和國家工作大局，充分發揮職能作用，努力為打好打贏三大攻堅戰提供優質法治環境和司法保障，是當前和今后一個時期人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政機關、生態環境部門的重點任務。

 

    會議指出，2018年12月19日至21日召開的中央經濟工作會議要求，打好污染防治攻堅戰，要堅守陣地、鞏固成果，聚焦做好打贏藍天保衛戰等工作，加大工作和投入力度，同時要統籌兼顧，避免處置措施簡單粗暴。各部門要認真領會會議精神，緊密結合實際，強化政治意識、大局意識和責任擔當，以加大辦理環境污染刑事案件工作力度作為切入點和著力點，主動調整工作思路，積極謀劃工作舉措，既要全面履職、積極作為，又要綜合施策、精準發力，保障污染防治攻堅戰順利推進。

 

    二

 

    會議要求，各部門要正確理解和準確適用刑法和《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號，以下稱《環境解釋》）的規定，堅持最嚴格的環保司法制度、最嚴密的環保法治理念，統一執法司法尺度，加大對環境污染犯罪的懲治力度。

 

    1．關于單位犯罪的認定

 

    會議針對一些地方存在追究自然人犯罪多，追究單位犯罪少，單位犯罪認定難的情況和問題進行了討論。會議認為，辦理環境污染犯罪案件，認定單位犯罪時，應當依法合理把握追究刑事責任的范圍，貫徹寬嚴相濟刑事政策，重點打擊出資者、經營者和主要獲利者，既要防止不當縮小追究刑事責任的人員范圍，又要防止打擊面過大。

 

    為了單位利益，實施環境污染行為，并具有下列情形之一的，應當認定為單位犯罪：（1）經單位決策機構按照決策程序決定的；（2）經單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人決定、同意的；（3）單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人得知單位成員個人實施環境污染犯罪行為，并未加以制止或者及時采取措施，而是予以追認、縱容或者默許的；（4）使用單位營業執照、合同書、公章、印鑒等對外開展活動，并調用單位車輛、船舶、生產設備、原輔材料等實施環境污染犯罪行為的。

 

    單位犯罪中的“直接負責的主管人員”，一般是指對單位犯罪起決定、批準、組織、策劃、指揮、授意、縱容等作用的主管人員，包括單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人、高級管理人員等；“其他直接責任人員”，一般是指在直接負責的主管人員的指揮、授意下積極參與實施單位犯罪或者對具體實施單位犯罪起較大作用的人員。

 

    對于應當認定為單位犯罪的環境污染犯罪案件，公安機關未作為單位犯罪移送審查起訴的，人民檢察院應當退回公安機關補充偵查。對于應當認定為單位犯罪的環境污染犯罪案件，人民檢察院只作為自然人犯罪起訴的，人民法院應當建議人民檢察院對犯罪單位補充起訴。

 

    2．關于犯罪未遂的認定

 

    會議針對當前辦理環境污染犯罪案件中，能否認定污染環境罪（未遂）的問題進行了討論。會議認為，當前環境執法工作形勢比較嚴峻，一些行為人拒不配合執法檢查、接受檢查時弄虛作假、故意逃避法律追究的情形時有發生，因此對于行為人已經著手實施非法排放、傾倒、處置有毒有害污染物的行為，由于有關部門查處或者其他意志以外的原因未得逞的情形，可以污染環境罪（未遂）追究刑事責任。

 

    3．關于主觀過錯的認定

 

    會議針對當前辦理環境污染犯罪案件中，如何準確認定犯罪嫌疑人、被告人主觀過錯的問題進行了討論。會議認為，判斷犯罪嫌疑人、被告人是否具有環境污染犯罪的故意，應當依據犯罪嫌疑人、被告人的任職情況、職業經歷、專業背景、培訓經歷、本人因同類行為受到行政處罰或者刑事追究情況以及污染物種類、污染方式、資金流向等證據，結合其供述，進行綜合分析判斷。

 

    實踐中，具有下列情形之一，犯罪嫌疑人、被告人不能作出合理解釋的，可以認定其故意實施環境污染犯罪，但有證據證明確系不知情的除外：（1）企業沒有依法通過環境影響評價，或者未依法取得排污許可證，排放污染物，或者已經通過環境影響評價并且防治污染設施驗收合格后，擅自更改工藝流程、原輔材料，導致產生新的污染物質的；（2）不使用驗收合格的防治污染設施或者不按規范要求使用的；（3）防治污染設施發生故障，發現后不及時排除，繼續生產放任污染物排放的；（4）生態環境部門責令限制生產、停產整治或者予以行政處罰后，繼續生產放任污染物排放的；（5）將危險廢物委托第三方處置，沒有盡到查驗經營許可的義務，或者委托處置費用明顯低于市場價格或者處置成本的；（6）通過暗管、滲井、滲坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避監管的方式排放污染物的；（7）通過篡改、偽造監測數據的方式排放污染物的；（8）其他足以認定的情形。

 

    4．關于生態環境損害標準的認定

 

    會議針對如何適用《環境解釋》第一條、第三條規定的“造成生態環境嚴重損害的”“造成生態環境特別嚴重損害的”定罪量刑標準進行了討論。會議指出，生態環境損害賠償制度是生態文明制度體系的重要組成部分。黨中央、國務院高度重視生態環境損害賠償工作，黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（中辦發〔2015〕57號），在吉林等7個省市部署開展改革試點，取得明顯成效。2017年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》（中辦發〔2017〕68號），在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度。

 

    會議指出，《環境解釋》將造成生態環境損害規定為污染環境罪的定罪量刑標準之一，是為了與生態環境損害賠償制度實現銜接配套，考慮到該制度尚在試行過程中，《環境解釋》作了較原則的規定。司法實踐中，一些省市結合本地區工作實際制定了具體標準。會議認為，在生態環境損害賠償制度試行階段，全國各省（自治區、直轄市）可以結合本地實際情況，因地制宜，因時制宜，根據案件具體情況準確認定“造成生態環境嚴重損害”和“造成生態環境特別嚴重損害”。

 

    5．關于非法經營罪的適用

 

    會議針對如何把握非法經營罪與污染環境罪的關系以及如何具體適用非法經營罪的問題進行了討論。會議強調，要高度重視非法經營危險廢物案件的辦理，堅持全鏈條、全環節、全流程對非法排放、傾倒、處置、經營危險廢物的產業鏈進行刑事打擊，查清犯罪網絡，深挖犯罪源頭，斬斷利益鏈條，不斷擠壓和鏟除此類犯罪滋生蔓延的空間。

 

    會議認為，準確理解和適用《環境解釋》第六條的規定應當注意把握兩個原則：一要堅持實質判斷原則，對行為人非法經營危險廢物行為的社會危害性作實質性判斷。比如，一些單位或者個人雖未依法取得危險廢物經營許可證，但其收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動，沒有超標排放污染物、非法傾倒污染物或者其他違法造成環境污染情形的，則不宜以非法經營罪論處。二要堅持綜合判斷原則，對行為人非法經營危險廢物行為根據其在犯罪鏈條中的地位、作用綜合判斷其社會危害性。比如，有證據證明單位或者個人的無證經營危險廢物行為屬于危險廢物非法經營產業鏈的一部分，并且已經形成了分工負責、利益均沾、相對固定的犯罪鏈條，如果行為人或者與其聯系緊密的上游或者下游環節具有排放、傾倒、處置危險廢物違法造成環境污染的情形，且交易價格明顯異常的，對行為人可以根據案件具體情況在污染環境罪和非法經營罪中，擇一重罪處斷。

 

    6．關于投放危險物質罪的適用

 

    會議強調，目前我國一些地方環境違法犯罪活動高發多發，刑事處罰威懾力不強的問題仍然突出，現階段在辦理環境污染犯罪案件時必須堅決貫徹落實中央領導同志關于重典治理污染的指示精神，把刑法和《環境解釋》的規定用足用好，形成對環境污染違法犯罪的強大震懾。

 

    會議認為，司法實踐中對環境污染行為適用投放危險物質罪追究刑事責任時，應當重點審查判斷行為人的主觀惡性、污染行為惡劣程度、污染物的毒害性危險性、污染持續時間、污染結果是否可逆、是否對公共安全造成現實、具體、明確的危險或者危害等各方面因素。對于行為人明知其排放、傾倒、處置的污染物含有毒害性、放射性、傳染病病原體等危險物質，仍實施環境污染行為放任其危害公共安全，造成重大人員傷亡、重大公私財產損失等嚴重后果，以污染環境罪論處明顯不足以罰當其罪的，可以按投放危險物質罪定罪量刑。實踐中，此類情形主要是向飲用水水源保護區，飲用水供水單位取水口和出水口，南水北調水庫、干渠、涵洞等配套工程，重要漁業水體以及自然保護區核心區等特殊保護區域，排放、傾倒、處置毒害性極強的污染物，危害公共安全并造成嚴重后果的情形。

 

    7．關于涉大氣污染環境犯罪的處理

 

    會議針對涉大氣污染環境犯罪的打擊處理問題進行了討論。會議強調，打贏藍天保衛戰是打好污染防治攻堅戰的重中之重。各級人民法院、人民檢察院、公安機關、生態環境部門要認真分析研究全國人大常委會大氣污染防治法執法檢查發現的問題和提出的建議，不斷加大對涉大氣污染環境犯罪的打擊力度，毫不動搖地以法律武器治理污染，用法治力量保衛藍天，推動解決人民群眾關注的突出大氣環境問題。

 

    會議認為，司法實踐中打擊涉大氣污染環境犯罪，要抓住關鍵問題，緊盯薄弱環節，突出打擊重點。對重污染天氣預警期間，違反國家規定，超標排放二氧化硫、氮氧化物，受過行政處罰后又實施上述行為或者具有其他嚴重情節的，可以適用《環境解釋》第一條第十八項規定的“其他嚴重污染環境的情形”追究刑事責任。

 

    8．關于非法排放、傾倒、處置行為的認定

 

    會議針對如何準確認定環境污染犯罪中非法排放、傾倒、處置行為進行了討論。會議認為，司法實踐中認定非法排放、傾倒、處置行為時，應當根據《固體廢物污染環境防治法》和《環境解釋》的有關規定精神，從其行為方式是否違反國家規定或者行業操作規范、污染物是否與外環境接觸、是否造成環境污染的危險或者危害等方面進行綜合分析判斷。對名為運輸、貯存、利用，實為排放、傾倒、處置的行為應當認定為非法排放、傾倒、處置行為，可以依法追究刑事責任。比如，未采取相應防范措施將沒有利用價值的危險廢物長期貯存、擱置，放任危險廢物或者其有毒有害成分大量揚散、流失、泄漏、揮發，污染環境的。

 

    9．關于有害物質的認定

 

    會議針對如何準確認定刑法第三百三十八條規定的“其他有害物質”的問題進行了討論。會議認為，辦理非法排放、傾倒、處置其他有害物質的案件，應當堅持主客觀相一致原則，從行為人的主觀惡性、污染行為惡劣程度、有害物質危險性毒害性等方面進行綜合分析判斷，準確認定其行為的社會危害性。實踐中，常見的有害物質主要有：工業危險廢物以外的其他工業固體廢物；未經處理的生活垃圾；有害大氣污染物、受控消耗臭氧層物質和有害水污染物；在利用和處置過程中必然產生有毒有害物質的其他物質；國務院生態環境保護主管部門會同國務院衛生主管部門公布的有毒有害污染物名錄中的有關物質等。

 

    10．關于從重處罰情形的認定

 

    會議強調，要堅決貫徹黨中央推動長江經濟帶發展的重大決策，為長江經濟帶共抓大保護、不搞大開發提供有力的司法保障。實踐中，對于發生在長江經濟帶十一省（直轄市）的下列環境污染犯罪行為，可以從重處罰：（1）跨省（直轄市）排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質的；（2）向國家確定的重要江河、湖泊或者其他跨省（直轄市）江河、湖泊排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質的。

 

    11．關于嚴格適用不起訴、緩刑、免予刑事處罰

 

    會議針對當前辦理環境污染犯罪案件中如何嚴格適用不起訴、緩刑、免予刑事處罰的問題進行了討論。會議強調，環境污染犯罪案件的刑罰適用直接關系加強生態環境保護打好污染防治攻堅戰的實際效果。各級人民法院、人民檢察院要深刻認識環境污染犯罪的嚴重社會危害性，正確貫徹寬嚴相濟刑事政策，充分發揮刑罰的懲治和預防功能。要在全面把握犯罪事實和量刑情節的基礎上嚴格依照刑法和刑事訴訟法規定的條件適用不起訴、緩刑、免予刑事處罰，既要考慮從寬情節，又要考慮從嚴情節；既要做到刑罰與犯罪相當，又要做到刑罰執行方式與犯罪相當，切實避免不起訴、緩刑、免予刑事處罰不當適用造成的消極影響。

 

    會議認為，具有下列情形之一的，一般不適用不起訴、緩刑或者免予刑事處罰：（1）不如實供述罪行的；（2）屬于共同犯罪中情節嚴重的主犯的；（3）犯有數個環境污染犯罪依法實行并罰或者以一罪處理的；（4）曾因環境污染違法犯罪行為受過行政處罰或者刑事處罰的；（5）其他不宜適用不起訴、緩刑、免予刑事處罰的情形。

 

    會議要求，人民法院審理環境污染犯罪案件擬適用緩刑或者免予刑事處罰的，應當分析案發前后的社會影響和反映，注意聽取控辯雙方提出的意見。對于情節惡劣、社會反映強烈的環境污染犯罪，不得適用緩刑、免予刑事處罰。人民法院對判處緩刑的被告人，一般應當同時宣告禁止令，禁止其在緩刑考驗期內從事與排污或者處置危險廢物有關的經營活動。生態環境部門根據禁止令，對上述人員擔任實際控制人、主要負責人或者高級管理人員的單位，依法不得發放排污許可證或者危險廢物經營許可證。

 

    三

 

    會議要求，各部門要認真執行《環境解釋》和原環境保護部、公安部、最高人民檢察院《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（環環監〔2017〕17號）的有關規定，進一步理順部門職責，暢通銜接渠道，建立健全環境行政執法與刑事司法銜接的長效工作機制。

 

    12．關于管轄的問題

 

    會議針對環境污染犯罪案件的管轄問題進行了討論。會議認為，實踐中一些環境污染犯罪案件屬于典型的跨區域刑事案件，容易存在管轄不明或者有爭議的情況，各級人民法院、人民檢察院、公安機關要加強溝通協調，共同研究解決。

 

    會議提出，跨區域環境污染犯罪案件由犯罪地的公安機關管轄。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄更為適宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄。犯罪地包括環境污染行為發生地和結果發生地。“環境污染行為發生地”包括環境污染行為的實施地以及預備地、開始地、途經地、結束地以及排放、傾倒污染物的車船停靠地、始發地、途經地、到達地等地點；環境污染行為有連續、持續或者繼續狀態的，相關地方都屬于環境污染行為發生地。“環境污染結果發生地”包括污染物排放地、傾倒地、堆放地、污染發生地等。

 

    多個公安機關都有權立案偵查的，由最初受理的或者主要犯罪地的公安機關立案偵查，管轄有爭議的，按照有利于查清犯罪事實、有利于訴訟的原則，由共同的上級公安機關協調確定的公安機關立案偵查，需要提請批準逮捕、移送審查起訴、提起公訴的，由該公安機關所在地的人民檢察院、人民法院受理。

 

    13．關于危險廢物的認定

 

    會議針對危險廢物如何認定以及是否需要鑒定的問題進行了討論。會議認為，根據《環境解釋》的規定精神，對于列入《國家危險廢物名錄》的，如果來源和相應特征明確，司法人員根據自身專業技術知識和工作經驗認定難度不大的，司法機關可以依據名錄直接認定。對于來源和相應特征不明確的，由生態環境部門、公安機關等出具書面意見，司法機關可以依據涉案物質的來源、產生過程、被告人供述、證人證言以及經批準或者備案的環境影響評價文件等證據，結合上述書面意見作出是否屬于危險廢物的認定。對于需要生態環境部門、公安機關等出具書面認定意見的，區分下列情況分別處理：（1）對已確認固體廢物產生單位，且產廢單位環評文件中明確為危險廢物的，根據產廢單位建設項目環評文件和審批、驗收意見、案件筆錄等材料，可對照《國家危險廢物名錄》等出具認定意見。（2）對已確認固體廢物產生單位，但產廢單位環評文件中未明確為危險廢物的，應進一步分析廢物產生工藝，對照判斷其是否列入《國家危險廢物名錄》。列入名錄的可以直接出具認定意見；未列入名錄的，應根據原輔材料、產生工藝等進一步分析其是否具有危險特性，不可能具有危險特性的，不屬于危險廢物；可能具有危險特性的，抽取典型樣品進行檢測，并根據典型樣品檢測指標濃度，對照《危險廢物鑒別標準》（GB5085.1-7）出具認定意見。（3）對固體廢物產生單位無法確定的，應抽取典型樣品進行檢測，根據典型樣品檢測指標濃度，對照《危險廢物鑒別標準》（GB5085.1-7）出具認定意見。對確需進一步委托有相關資質的檢測鑒定機構進行檢測鑒定的，生態環境部門或者公安機關按照有關規定開展檢測鑒定工作。

 

    14．關于鑒定的問題

 

    會議指出，針對當前辦理環境污染犯罪案件中存在的司法鑒定有關問題，司法部將會同生態環境部，加快準入一批訴訟急需、社會關注的環境損害司法鑒定機構，加快對環境損害司法鑒定相關技術規范和標準的制定、修改和認定工作，規范鑒定程序，指導各地司法行政機關會同價格主管部門制定出臺環境損害司法鑒定收費標準，加強與辦案機關的溝通銜接，更好地滿足辦案機關需求。

 

    會議要求，司法部應當根據《關于嚴格準入嚴格監管提高司法鑒定質量和公信力的意見》（司發〔2017〕11號）的要求，會同生態環境部加強對環境損害司法鑒定機構的事中事后監管，加強司法鑒定社會信用體系建設，建立黑名單制度，完善退出機制，及時向社會公開違法違規的環境損害司法鑒定機構和鑒定人行政處罰、行業懲戒等監管信息，對弄虛作假造成環境損害鑒定評估結論嚴重失實或者違規收取高額費用、情節嚴重的，依法撤銷登記。鼓勵有關單位或者個人向司法部、生態環境部舉報環境損害司法鑒定機構的違法違規行為。

 

    會議認為，根據《環境解釋》的規定精神，對涉及案件定罪量刑的核心或者關鍵專門性問題難以確定的，由司法鑒定機構出具鑒定意見。實踐中，這類核心或者關鍵專門性問題主要是案件具體適用的定罪量刑標準涉及的專門性問題，比如公私財產損失數額、超過排放標準倍數、污染物性質判斷等。對案件的其他非核心或者關鍵專門性問題，或者可鑒定也可不鑒定的專門性問題，一般不委托鑒定。比如，適用《環境解釋》第一條第二項“非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上”的規定對當事人追究刑事責任的，除可能適用公私財產損失第二檔定罪量刑標準的以外，則不應再對公私財產損失數額或者超過排放標準倍數進行鑒定。涉及案件定罪量刑的核心或者關鍵專門性問題難以鑒定或者鑒定費用明顯過高的，司法機關可以結合案件其他證據，并參考生態環境部門意見、專家意見等作出認定。

 

    15．關于監測數據的證據資格問題

 

    會議針對實踐中地方生態環境部門及其所屬監測機構委托第三方監測機構出具報告的證據資格問題進行了討論。會議認為，地方生態環境部門及其所屬監測機構委托第三方監測機構出具的監測報告，地方生態環境部門及其所屬監測機構在行政執法過程中予以采用的，其實質屬于《環境解釋》第十二條規定的“環境保護主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據”，在刑事訴訟中可以作為證據使用。